首頁> 活動資訊> 劉用銓:新預算法實施條例下政府部門單位預算、財務與會計工作創新

劉用銓:新預算法實施條例下政府部門單位預算、財務與會計工作創新

我要分享
  • 我要分享
  • QQ空間
  • 微信好友
  • 新浪微博
唯你科技 2020-12-09 14:55

劉用銓

黨的十九大提出,加快建立現代財政制度,其“三大任務”之一是建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度,全面實施績效管理。按照全面依法治國和依法理財的要求,我國通過《預算法》及其實施條例修訂推進政府預算管理制度改革。2014年8月31日十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過了《關于修改<預算法>的決定》,于2015年1月1日起施行。《預算法》修訂奠定政府預算管理改革的總體框架。一般法律公布后一年內出臺法律實施條例,但是預算管理改革極其復雜。經過六年充分醞釀,我國終于完成《預算法實施條例》(后文簡稱《實施條例》)修訂工作,并于2020年8月3日李克強總理簽署國務院令第729號予以公布,自2020年10月1日起施行。《實施條例》進一步對政府預算管理改革進行細化部署。

眾所周知,預算是政府部門財務管理的基礎、主線和核心環節。《實施條例》第五十一條規定,預算執行中,政府財政部門負責“制定組織預算收入、管理預算支出以及相關財務、會計、內部控制、監督等制度和辦法”;“指導和監督各部門、各單位建立健全財務制度和會計核算體系,規范賬戶管理,健全內部控制機制,按照規定使用預算資金”。因此,政府部門單位財務制度、會計核算體系、內部控制制度都屬于預算執行管理中的重要環節與制度基礎,也都以《預算法》及其《實施條例》為基礎制定。《預算法》及其《實施條例》修訂對政府部門單位財務管理和會計核算產生深遠而廣泛的影響。新《預算法》及其《實施條例》下政府部門預算、財務管理與會計核算等工作將面臨許多重大挑戰與創新。

 

一、構建部門預算收支框架體系,鞏固部門預算改革成果

部門預算是政府預算重要構成,也是政府預算進一步細化。2000年我國開始推行“一個部門一本預算”的部門預算改革,時至今日已二十年。《預算法》及其《實施條例》修訂充分吸收我國部門預算成果并以法律法規形式加以固化。《預算法》第四條、第五條主要對政府預算構成體系及其預算收支范圍進行原則規定,《實施條例》在《預算法》基礎上對部門預算收支框架體系進行進一步細化。

《實施條例》第五條明確了部門預算資金涵蓋的范圍,包括“一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算安排給本部門及其所屬各單位的所有預算資金。”而《預算法》第五條規定我國完整政府預算體系包括“一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算。”一般認為,部門預算資金主要涉及一般公共預算資金和政府性基金資金,新《實施條例》則明確規定,部門預算資金也包括“國有資本經營預算安排給本部門及其所屬各單位的預算資金”。而部門預算資金不涉及社會保險基金預算資金。

《實施條例》第五條第二款和第四十條第一款、第二款明確規定“各部門、各單位預算收入編制內容包括本級預算撥款收入、預算撥款結轉和其他收入”,“各部門、各單位預算支出編制內容包括基本支出和項目支出”。《實施條例》這一規定是對《預算法》第四條所要求的“綜合預算”改革的進一步細化。《預算法》第四條規定“預算由預算收入和預算支出組成。政府的全部收入和支出都應當納入預算。”我們認為,《實施條例》中“其他收入”表述也為不同級次不同地方因地制宜地推行“綜合預算”改革提供了靈活空間。

《實施條例》關于“部門預算收入”范圍的規定為我國政府部門單位執行政府會計準則制度體系奠定了重要基礎。根據《政府會計制度》以及《政府會計準則制度解釋第1號》規定,我國政府會計“平行記賬”對象亦即預算會計核算對象是“納入本年度部門預算管理的現金收支業務”。在政府會計實務中許多實務部門同志困惑哪些現金收支納入部門預算管理,哪些現金收支不納入部門預算管理。《實施條例》第五條第二款和第四十條第一款明確規定“各部門、各單位預算收入編制內容包括本級預算撥款收入、預算撥款結轉和其他收入”,特別是部門單位預算收入包括“預算撥款結轉”,為上一年度預算撥款結轉資金在下一年度進行預算會計核算奠定了基礎,否則,下一年度對“預算撥款結轉資金”進行預算會計核算缺乏依據。

《實施條例》第五條第三款對我國部門預算管理中最基本的“基本支出”和“項目支出”概念以法規形式進行固化,“基本支出”是“保吃飯、保運轉”,“項目支出”是“謀發展、促發展”。第四十條第三款要求部門單位預算支出應當按照政府收支分類體系中“功能分類”和“經濟性質分類”分別細化,編列到最底級(最細化)科目。

按照“一級政府一級預算”原則,一級政府事權主要由一級政府承擔支出責任,相應地,一級政府部門單位預算收入主要來自本級財政預算撥款。為此,《實施條例》第五條第四款要求“各部門及其所屬各單位的本級預算撥款收入和其相對應的支出,應當在部門預算中單獨反映。”

 

二、推動政府部門單位科學編制預算草案

《實施條例》第二十六條、第十九條、第二十一條、第三十一條規定明確部門編制預算草案的規程和具體要求,包括預算支出標準、報表格式、編報方法、報送期限等。特別是第二十一條規定“地方各級政府財政部門應當根據財政部制定的預算支出標準,結合本地區經濟社會發展水平、財力狀況等,制定本地區或者本級的預算支出標準”,而“預算支出標準,是指對預算事項合理分類并分別規定的支出預算編制標準,包括基本支出標準和項目支出標準。”制定預算支出標準將推動各地各級部門預算支出編制更加科學、更加準確。

《實施條例》第三十二條規定“各部門、各單位在編制預算草案時,應當根據資產配置標準,結合存量資產情況編制相關支出預算”,充分體現“預算管理與資產管理相結合”原則。2015年12月財政部資產管理司發布《關于進一步規范和加強行政事業單位國有資產管理的指導意見》(財資〔2015〕90號)強調“資產管理與預算管理相結合,建立健全新增資產配置預算管理制度,以存量制約增量,以增量調整存量,提高資產配置的科學性與合理性。”我們認為,存量資產是確定基本支出中的日常公用經費分配的重要依據;存量資產及使用、管理情況也是安排增量資產購置預算的重要依據,而增量資產購置預算項目是項目支出重要構成部分。

項目支出是部門預算支出的重點內容,《實施條例》第四十一條進一步要求“加強項目支出管理”,包括項目支出預算評審制度和實行項目庫項目滾動管理機制。政府投資項目又是項目支出的重要內容,2018年12月5日國務院第33次常務會議通過《政府投資條例》(國務院令第712號)對政府投資進行規范管理,其中重要創新之一是要求“編制政府投資年度計劃”,并且“政府投資年度計劃應當和本級預算相銜接”。《實施條例》第九十六條也規定“政府投資年度計劃應當和本級預算相銜接,政府投資決策、項目實施和監督管理按照政府投資有關行政法規執行”,與《政府投資條例》相關規定相協調、相銜接。

 

三、夯實政府部門會計核算體系,明確政府財務報告構成

一般認為,政府會計核算是最重要的預算執行機制之一。前已述及,《實施條例》第五十一條規定,預算執行中,政府財政部門負責“制定組織預算收入、管理預算支出以及相關財務、會計、內部控制、監督等制度和辦法”;“指導和監督各部門、各單位建立健全財務制度和會計核算體系”。《實施條例》第五條第二款和第四十條第一款明確規定“各部門、各單位預算收入編制內容包括本級預算撥款收入、預算撥款結轉和其他收入”,明確界定了我國政府會計“平行記賬”對象亦即預算會計核算對象。

在此基礎上,《實施條例》第五十三條規定“預算執行中,各部門、各單位的主要職責之一是對單位的各項經濟業務進行會計核算”;第六十一條規定要求“各部門、各單位應當按照本級政府財政部門的要求建立健全財務制度,加強會計核算”;第八十三條第二款和第八十六條,強調“決算各項數據應當以經核實的各級政府、各部門、各單位會計數據為準,不得以估計數據替代,不得弄虛作假”,充分體現預算會計核算是編制決算的基礎。

第七十條規定“國務院各部門制定的規章、文件,凡涉及……會計核算等事項的,應當符合國家統一的規定”,強調“國家統一會計制度”的法定地位。

《預算法》第九十七條要求“各級政府財政部門應當按年度編制以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告”,在基礎上《實施條例》第九十五條進一步明確政府財務報告構成內容“包括政府資產負債表、收入費用表等財務報表和報表附注,以及以此為基礎進行的綜合分析等”,并突出綜合分析重要作用。眾所周知,政府部門財務報告是編制政府綜合財務報告的基礎,政府部門財務報告構成應當與政府綜合財務報告保持一致。而構建政府財務報告分析應用體系是下一步提升政府財務報告作用的關鍵環節,也是改革難點。

 

四、進一步明確績效評價標準、程序、內容和結果應用

《預算法》重要改革創新是加強預算績效管理與績效評價。《預算法》第十二條增加“講求績效”原則;第三十二條第一款規定各級預算編制應當參考因素包括“支出績效評價結果”;第三十二條第一款規定各部門、各單位編制本部門、本單位預算草案遵循的預算編制規定之一是“績效目標管理”規定。特別是《預算法》第五十七條第三款規定“各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價”,這是政府及其部門單位開展績效評價的最直接法律依據和法律要求。

在此基礎上,《實施條例》第二十條對“績效評價”的評價標準(設定的績效目標)、評價程序、評價內容(預算資金的投入、使用過程、產出與效果)進行細化規定,并強調“績效評價結果應用”,“應當按照規定作為改進管理和編制以后年度預算的依據”。《實施條例》第五十三條也規定“預算執行中,各部門、各單位的主要職責是實施績效監控,開展績效評價,提高資金使用效益;定期向本級政府財政部門報送績效評價報告”。

 

五、確立內部控制在預算執行中法定地位,強化預算監督

為了進一步提高行政事業單位內部管理水平,規范內部控制,加強廉政風險防控機制建設,根據《會計法》、《預算法》等法律法規和相關規定,2012年財政部制定《行政事業單位內部控制規范(試行)》(財會〔2012〕21號),自2014年1月1日起施行。但是,實際上僅《會計法》第二十七條規定“各單位應當建立、健全本單位內部會計監督制度”,我國行政事業單位內部控制法定地位并不明確。

《實施條例》確立內部控制在預算執行中法定地位,第五十一條規定“預算執行中,政府財政部門制定內部控制制度和辦法”,“指導和監督各部門、各單位建立健全內部控制機制”;第五十三條規定“預算執行中,各部門、各單位制定本部門、本單位預算執行制度,建立健全內部控制機制。”但值得強調的是,內部控制機制主要是作為“預算執行”機制,并與績效評價、政府會計等工作并行不悖。

習近平總書記在十九屆中央紀委四次全會上發表重要講話,強調“要完善黨和國家監督體系”,“完善全覆蓋的制度執行監督機制”,并首次將“財會監督”納入以黨內監督為主導、有機貫通和相互協調的九大監督體系的行列。財會監督成為“黨和國家監督體系”的不可或缺的重要組成部分。《實施條例》強化部門及所屬單位預算管理的財政監督與審計監督。第七十三條規定“各級政府財政部門有權監督本級各部門及其所屬各單位的預算管理有關工作,對各部門的預算執行情況和績效進行評價、考核。” 第九十一條規定“各部門及其所屬各單位應當接受本級政府財政部門對預算管理有關工作的監督。”

具體而言,第五十一條進一步規定預算執行中“財政監督”重點是“各部門、各單位預算資金使用管理情況;監督各部門、各單位建立健全財務制度和會計核算體系,規范賬戶管理,健全內部控制機制,按照規定使用預算資金。”第九十二條規定明確預算管理中各級政府審計部門“審計監督”重點是“本級預算執行情況和決算草案,本級各部門、各單位和下級政府的預算執行情況和決算。”

 

六、進一步厘清結轉資金和結余資金之間界限,為盤活財政存量資金奠定基礎

近年來盤活財政存量資金是我國財政預算管理改革和部門單位財務管理改革重要內容之一,也是疫情沖擊下各級財政部門化解財政收支矛盾加深的重要方法之一。2012年《行政單位財務規則》修訂中重要改革之一就是將傳統結余資金管理要求從“結余留用”改為“結轉和結余按規定使用”。

1

2014年《預算法》修訂時進一步明確預算結轉資金、結余資金管理要求。最明顯的變化是原《預算法》對上年結余資金管理要求是非強制性的,采用“可以”表述;而新《預算法》對于預算結轉資金、結余資金管理要求則是強制性的,采用“應當”表述。

2

盤活財政存量資金,加強結轉資金和結余資金管理的基礎是對“結轉資金”、“結余資金”進行明確的界定,特別是之前實務界對于“連續兩年未用完的結轉資金”到底一共使用“兩年還是三年”存在分歧。《實施條例》第五十條就進一步明確了“結轉資金”與“結余資金”之間界限,并規定“連續兩年未用完的結轉資金,是指預算安排項目的支出在下一年度終了時仍未用完的資金”,也就是,前后一共使用兩年仍未用完的結轉資金就應當作為“結余資金”管理,因此,財政存量資金管理要求更加嚴格。《實施條例》第八十三條還要求“各部門、各單位決算應當列示結轉、結余資金。”

 

七、細化部門單位決算草案編制和上報要求,強調預算會計核算基礎性作用

預算管理完整的環節包括預算編制、預算審批、預算執行、預算調整與決算審計等,決算是預算管理的重要環節。《預算法》修訂的重要改革創新是強化決算管理與決算審計,特別是第七十五條第二款規定“決算草案應當與預算相對應,按預算數、調整預算數、決算數分別列出”;第七十七條第二款規定,各級政府財政部門編制本級決算草案,報本級政府審定,由本級政府提請本級人民代表大會常務委員會審查和批準之前需“經本級政府審計部門審計”。

在此基礎上《實施條例》第七十七條、第八十三條、第八十四條進一步規定部門單位應當做好決算數據對賬工作,按照規定的期限和要求編制決算草案并及時上報。特別強調“決算各項數據應當以經核實的各級政府、各部門、各單位會計數據為準,不得以估計數據替代,不得弄虛作假”,凸顯預算會計核算是編制決算的重要基礎。

 

八、預算公開應當細化到政府收支分類“底級”科目,并明確單位預算公開時限

預算公開與預算透明也是我國財政預算管理改革重要方向。《預算法》第十四條規定,涉及國家秘密的除外,經本級人大或其常委會批準的預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告及報表,應當在批準后二十日內由本級政府財政部門向社會公開。經本級政府財政部門批復的部門預算、決算及報表,應當在批復后二十日內由各部門向社會公開。

預算公開是預算透明的基礎,但是預算公開不等于預算透明。預算公開應當全面、完整、細化。如果政府預算不完整不細化,即使預算公開也是“內行說不清,外行看不懂”。前已述及,《實施條例》第五條第二款和第四十條第一款、第二款對于編制全面、完整的部門預算收入和支出進行明確的界定。《實施條例》第六條第三款規定則對預算公開的細化程度進行明確規定,“部門預算、決算應當公開基本支出和項目支出。部門預算、決算支出按其功能分類應當公開到項;按其經濟性質分類,基本支出應當公開到款。” 即部門預算、決算支出公開的細化程度,應當按照政府收支分類體系中“功能分類”和“經濟性質分類”分別細化編列到最底級(細化)科目。

《實施條例》第五條第四款規定“各部門所屬單位的預算、決算及報表,應當在部門批復后20日內由單位向社會公開”,即單位預算、決算公開的時限與財政部門、政府部門預算、決算公開的時限一樣,都是預算、決算批復后20日內。(完)

 

我要分享
  • 我要分享
  • QQ空間
  • 微信好友
  • 新浪微博
(*^▽^*)MG淑女派对_最新版 现在玩高频彩的人多吗 海南环岛赛有直播吗 依聊快乐赛车 澳洲三分彩官网 广东新11选5 期货分析决策系统 君王网上棋牌室 麻将手游助手下载网址 彩票中奖新闻 二分彩开奖记录 湖北11选5前三走势图 浙江快乐12选5杀号 真人街机捕鱼大圣捕鱼 俄罗斯排球比分直播网 今天新疆35选7开奖结果 绝地求生游戏崩溃解决方案steam游戏崩溃